CHAPITRE 21 -

LE RÔLE DE L’OUA

(du rapport de l'OUA)

 

21.1.         Vers la fin du génocide, l’OUA porta son attention sur les causes qui avaient déclenché le conflit, en particulier la situation des réfugiés qui avait maintenant pris des proportions monumentales. Le génocide dans un pays – comme cela apparut très clairement – était en passe de prendre des dimensions régionales. Une proposition du Secrétaire général de réunir une conférence humanitaire internationale fut adoptée à l’unanimité par tous les chefs d’État de la région et en septembre, alors qu’un nouveau gouvernement s’était installé à Kigali, une réunion eut effectivement lieu à Addis Abeba entre l’OUA, le HCR, des chefs d’État de la région et cinq pays donateurs non africains.

 

21.2.         À ce stade, il était clair que la situation des réfugiés n’était que l’un des nombreux enjeux auxquels la région devait faire face. Les participants à la réunion décidèrent que la sécurité dans les camps devait être une priorité urgente, que la menace d’attaques au Rwanda par des génocidaires en exil n’était que trop réelle, que les anciens soldats des FAR réfugiés au Burundi et au Zaïre représentaient un grave danger pour le Rwanda, qu’il fallait déloger des camps les milices Hutu qui s’y trouvaient et qu’en général, la présence de «réfugiés armés» ou de «réfugiés-guerriers» en liberté dans la région des Grands Lacs constituait un danger réel et persistant pour la stabilité de toute la région.

 

21.3.          Il s’agissait là d’une analyse perspicace et visionnaire des problèmes de la région. Mais le fait est qu’il aurait été extrêmement coûteux de mettre en oeuvre ces recommandations, et ceux qui disposaient des ressources n’avaient pas la volonté de prendre les engagements nécessaires de financement. Ainsi, bien que l’ONU et des représentants des États-Unis, de Belgique, d’Allemagne, de Hollande et de Grèce aient été présents, la conférence n’eut aucune suite. Dans le document qu’elle a préparé pour notre Groupe, l’OUA reste bien en-deçà de la vérité lorsqu’elle dit que malheureusement, aucune étape concrète n’a été prise pour mettre en oeuvre les recommandations de la réunion d’Addis Abeba du 9 septembre 1994[1]. Les conséquences de cet échec vont se faire sentir pendant les années à venir.

 

21.4.         De même, au début de 1995, une autre conférence eut lieu à Bujumbura, au Burundi, entre des représentants des États de la région et la communauté internationale. Le «Plan d’action de Bujumbura» visant à résoudre la crise des réfugiés fut adopté, «mais l’absence d’un mécanisme convenable pour y donner suite et l’échec de la communauté internationale à remplir ses obligations ont fait que rien ne s’est produit[2]

 

21.5.         Sur le tard de cette même année, dans une tentative d’un nouvel abord à leurs efforts, le Président Mobutu et le Président Museveni s’adressèrent à l’OUA pour lui demander son assistance en faveur d’une nouvelle initiative régionale. Jimmy Carter, ancien Président des États-Unis, Amadou Toumani Touré, ancien chef d’État du Mali, Julius Nyerere, ancien Président de la Tanzanie ainsi que l’Archevêque Desmond Tutu acceptèrent de former «un groupe de sages» et rencontrèrent les chefs d’État de la région des Grands Lacs afin de créer un rapprochement et de formuler des recommandations. À cette occasion, ils mirent l’accent : sur les problèmes clés de sécurité, sur la police des camps de réfugiés du Kivu, sur la séparation des ex-FAR et des milices des réfugiés «bona fide», sur l’arrestation des génocidaires et sur l’éloignement des camps de réfugiés de la frontière rwandaise. Le général Touré était également mandaté comme médiateur entre les gouvernements du Zaïre et du Rwanda.

 

21.6.         En mars 1996, les chefs d’État et les sages se réunirent pour la seconde fois à Tunis. Après cette réunion, Mobutu, Touré et Carter rencontrèrent ensemble Madame Sadako Ogata, Haut Commissaire du HCR à Genève. Mais toutes ces initiatives, sérieuses comme elles étaient, ne furent pas dotées de ressources permettant de mettre en œuvre les changements nécessaires qu’elles préconisaient. Dans les camps, la situation devint de plus en plus intolérable[3]. Vers la fin de l’année, comme le vice-président Kagamé finira par l’admettre, l’armée rwandaise, à la tête d’une petite bande de rebelles anti-Mobutu, nettoya violemment les camps de réfugiés du Zaïre oriental et se mit aussitôt à l’œuvre pour renverser le Président[4].

 

21.7.         Ces événements dramatiques déclenchèrent un véritable ouragan dans toute l’Afrique. Comme l’avait déclaré l’OUA, l’objectif était de convaincre toutes les parties de rechercher une solution pacifique à leurs différends par le dialogue et la négociation et, dans ce but, une série incessante de réunions, de consultations, de missions et de sommets eut lieu de la fin de 1996 au milieu de 1997 et fit intervenir la plupart des pays du continent à un moment ou à un autre, ainsi que le Secrétariat et le Conseil de sécurité des Nations Unies[5]. Mais le conflit des Grands Lacs avait maintenant sa propre dynamique et ne pouvait plus être résolu par des forces de l’extérieur. Les tentatives frénétiques, presque désespérées de trouver une «solution pacifique [...] par le dialogue et la négociation» avaient peu d’effet sur la coalition anti-Mobutu, dont l’avance rapide au Zaïre mettait en évidence l’état de désintégration du pays. Le 16 mai 1997, les rebelles entrèrent à Kinshasa et Mobutu s’enfuit. Le 17 mai, Laurent-Désiré Kabila devint Président et le pays fut rebaptisé République démocratique du Congo (RDC).

 

21.8.         Mais, nous l’avons précisé ailleurs, les conflits en Afrique centrale étaient loin d’être terminés. Un peu plus d’un an plus tard, une deuxième guerre éclata au Congo, entraînant dans son sillage une succession étourdissante de gouvernements, de groupes rebelles, d’intérêts commerciaux, de trafiquants d’armes, de mercenaires et ainsi de suite. Une fois encore, l’OUA et les chefs d’État de la région tentèrent de négocier un accord de paix, exercice rendu compliqué par la participation de tant de gouvernements d’un côté ou de l’autre du conflit. Néanmoins, un processus de paix régional officiel débuta avec le soutien actif de l’OUA et des chefs d’État de la région et sous la présidence du Président Chiluba de Zambie.

 

21.9.         L’Accord de Lusaka signé en 1999 fut l’un des plus beaux signes d’espoir en Afrique centrale depuis des années, mais aussi l’un des accords les plus difficiles à mettre en oeuvre de manière effective. L’OUA se retrouve au coeur du processus de mise en oeuvre. L’Accord de Lusaka a établi une Commission militaire mixte pour surveiller les aspects militaires, dont le président a été nommé par l’OUA. L’OUA a également été chargée de persuader l’ancien Président Quett Masire du Botswana, qui préside notre Groupe, de jouer le rôle de médiateur neutre dans le cadre d’un nouveau dialogue politique au sein de la RDC.

 

21.10.      Cet aperçu des activités de l’OUA et des chefs d’État africains au cours de la décennie depuis la première éruption du conflit au Rwanda nous indique plusieurs choses. La plus évidente est qu’une remarquable quantité d’énergie et de temps a été consacrée à chercher des solutions raisonnables aux diverses crises qui ont marqué ces années, mais qu’en fin de compte, peu de choses ont été accomplies. Comme nous l’avons vu, les problèmes étaient trop insolubles, les ressources nécessaires trop importantes, l’intérêt du monde extérieur trop limité, l’engagement de nombreux dirigeants africains trop compromis. Nous ne pouvons évidemment pas revenir sur le passé, mais nous pouvons tirer des enseignements importants des expériences de cette décennie en vue des efforts à entreprendre pour l’établissement de la paix et pour la résolution des conflits et cela nous encourage que des dirigeants africains poursuivent certains de ces objectifs.

 

21.11.      Tout d’abord, l’abstention peut avoir d’énormes conséquences. Comme nous en a informé un haut responsable de l’OUA, «en tant qu’Africains, nous serons toujours hantés par notre échec au Rwanda, et la communauté internationale devrait être hantée elle aussi». Nous sommes de cet avis. Quiconque a visité un site commémoratif au Rwanda, comme l’ont fait les membres de ce Groupe et de nombreux dirigeants africains, restera hanté à jamais par la trahison de la communauté internationale envers ceux qui ont été massacrés, et à son retour jurera que cela n’aura plus jamais lieu. Mais la question est précisément de savoir comment peut-on être certain que cela n’aura plus jamais lieu?

 

21.12.      Cette question évoque le deuxième enseignement de la décennie, à propos duquel l’OUA ne se fait aucune illusion. L’Afrique ne peut pas compter sur le reste du monde pour résoudre ses crises. Elle est en grande partie livrée à elle-même. Cette réalité vaut autant pour mettre fin aux atteintes aux droits de l’homme que pour mettre fin aux conflits. Mais l’une des principales institutions créées dans ce but, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, est constamment privée de ressources — ses membres ne reçoivent aucun salaire et l’on attend d’eux qu’ils remplissent leurs fonctions en plus de leur travail habituel — et son fonctionnement est irrégulier. On l’a accusée, par exemple, d’avoir échoué à poursuivre activement les cas d’atteintes aux droits de l’homme au Rwanda quand la violence anti-Tutsi a débuté après l’incursion de 1990[6].

 

21.13.      Mais la Commission s’est vue récemment accorder davantage d’attention de même qu’un vote de confiance. En 1999, l’OUA organisa la Première Conférence ministérielle de l’OUA sur les droits de l’homme en Afrique, où les participants s’engagèrent à «donner à la promotion et à la protection des droits de l’homme rang de priorité en Afrique.» La Conférence exhorta tous les États non seulement à créer des institutions nationales de défense des droits de l’homme, mais également à leur procurer des ressources financières suffisantes et à garantir leur indépendance. Dans la même veine, comme on considérait que la Commission africaine des droits de l’homme et du peuple jouait «un rôle vital sur le plan de l’observation stricte des droits de l’homme en Afrique», la Conférence souligna «l’urgence de l’approvisionner adéquatement en ressources humaines, matérielles et financières». Pour contribuer à trouver les fonds, les participants convièrent «la communauté internationale, en particulier les institutions financières multilatérales, à alléger la dette extérieure» qui paralysait l’Afrique[7]. Le Groupe accueille chaleureusement ces développements qui feront l’objet de ses recommandations.

 

21.14.      Quant à reconnaître la nécessité d’une plus grande autonomie militaire de l’Afrique, ceux qui ont une expérience africaine en conviennent. «La question que je voudrais poser» dit au Groupe l’ancien commandant de la MINUAR, le général Dallaire «c’est de savoir si le massacre de un million de personnes en 100 jours ainsi que les millions de blessés et de personnes déplacées n’avaient pas assez d’importance aux yeux des grandes puissances pour qu’elles interviennent et essaient d’y mettre fin, alors que c’était bien plus grave que ce qui s’est passé en Yougoslavie, pensez-vous qu’elles se déplaceraient si cela se reproduisait? Je soutiens que le monde occidental n’a pas du tout envie de revenir en Afrique pour une autre crise, quels que soient les chiffres. Il y aura peut-être des missions d’observation, mais je pense que l’OUA devrait prendre ses responsabilités et établir sa propre force de réaction rapide pour assurer la stabilité du continent[8]

 

21.15.      Il y a des raisons pour lesquelles l’Afrique a été marginalisée, pour lesquelles le monde est indifférent, pour lesquelles il semble y avoir une politique de double mesure lorsqu’il s’agit de l’Afrique. Les événements des dernières années nous obligent à conclure que cette attitude s’appuie sur un racisme implicite, une idée selon laquelle la vie des Africains aurait moins d’importance; ceci n’a jamais été démontré de manière plus flagrante que lorsque la MINUAR a reçu l’ordre de New York, dès les premiers jours du génocide, d’aider en priorité les expatriés à fuir le Rwanda et, s’il le fallait, d’aller au-delà de son mandat restreint pour remplir cette mission.

 

21.16.      Mais comme un grand responsable digne de foi l’a fait observer au Groupe, la grogne ne nous mènera nulle part. De telles lamentations ne changeront rien. Au lieu de se plaindre, l’Afrique doit faire cause commune. De l’avis du Groupe, le fait qu’autant d’énergie ait été investie dans des initiatives de résolution des conflits durant la dernière décennie illustre que cette leçon a porté ses fruits. Le Groupe a reçu l’assurance que «l’Afrique ne compte plus sur les étrangers pour qu’ils viennent mourir pour elle. Chacun sait que le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits doit être considérablement renforcé, que davantage de ressources et d’expertise doivent lui être consacrées.» À peine est-il besoin de dire que l’Afrique doit jouer un rôle militaire plus central et un rôle politique et diplomatique dans les conflits africains. L’Afrique devrait disposer de forces de maintien de la paix pouvant être mobilisées rapidement s’il le faut. L’Afrique devra dépendre des Africains.

 

21.17.      Mais en même temps, les Africains comptent beaucoup sur l’aide étrangère pour pouvoir s’aider eux-mêmes. Un responsable haut placé à l’OUA a réitéré à maintes reprises cette position, partagée par de nombreux dirigeants africains, notamment par les chefs d’État-major eux-mêmes[9]. C’était on ne peut plus clair dans la présentation d’un responsable haut placé à l’OUA devant notre Groupe. À plusieurs reprises, il a souligné que l’Afrique ne dispose pas des ressources lui permettant de régler seule ses crises. Il y a des problèmes de capacités insuffisantes, et cela comprend le domaine clé de la collecte des renseignements. L’appui aux missions de maintien de la paix est terriblement coûteux, tout comme les opérations visant à contrôler la mise en application des Accords. Le règlement du problème des réfugiés et la fourniture du soutien logistique aux missions militaires demandent également d’énormes ressources financières.

 

21.18.      Dans une initiative sans précédent, les chefs militaires de tout le continent se sont déjà réunis deux fois pour envisager des moyens plus efficaces de maintien de la paix[10]. Lors du Sommet de l’OUA en 1993 au Caire, les chefs d’État ont établi le Mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits[11]. Il est évident qu’il y a encore beaucoup de chemin à faire dans la réalisation de ce projet, mais l’OUA travaille en collaboration avec des experts non africains pour améliorer les institutions et les structures destinées à faciliter la résolution des conflits. L’Afrique doit jouer un plus grand rôle diplomatique, politique et militaire, a soutenu un responsable haut placé. L’Afrique a la capacité en termes de soldats et d’officiers, mais elle se heurte à un manque de ressources. Le Congrès américain, de plus en plus isolationniste, vient d’annuler une subvention annuelle à l’OUA, et l’Union Européenne quant à elle n’a jamais été particulièrement généreuse pour répondre aux besoins de l’Afrique.

 

21.19.      Notre Groupe est totalement d’avis que le monde s’est abstenu, de façon abjecte, de remplir ses obligations financières envers l’Afrique et nous formulerons une recommandation importante à ce sujet. Mais nous avons quelques difficultés à affirmer que l’Afrique est pauvre en ressources militaires.

 

21.20.      Durant cette même décennie au cours de laquelle les dirigeants africains n’ont cessé de faire appel aux pays étrangers pour qu’ils envoient leurs troupes ou pour qu’ils offrent un soutien logistique aux troupes africaines, plus d’une douzaine de nouveaux conflits ou de conflits prolongés faisaient rage sur le continent. Selon l’Institut international d’études stratégiques qui siège à Londres, les trois quarts des pays de l’Afrique sub-saharienne étaient engagés dans des conflits armés ou étaient grandement menacés par des groupes armés en 1999[12]. Quelques-uns de ces conflits étaient entre des gouvernements établis, notamment la guerre que l’Accord de Lusaka est destiné à résoudre en Afrique centrale. Outre la RDC, les participants militaires directs à cette guerre comprennent les gouvernements d’Ouganda, du Rwanda et du Burundi d’une part, et les gouvernements d’Angola, du Zimbabwe, de Namibie et du Tchad d’autre part; plusieurs autres gouvernements sont engagés militairement, mais de façon moins importante. Ils soutiennent également une multitude de groupes rebelles, qui comptent dans leurs rangs des coupables du génocide ou d’autres crimes contre l’humanité. En quelque sorte, malgré leur pauvreté, tous ces gouvernements ainsi que d’autres gouvernements africains engagés dans des guerres coûteuses de grande ampleur ont trouvé les ressources dont ils avaient besoin. Et comme nous l’a fait remarquer l’un de nos consultants, aucun d’entre eux n’a eu besoin de l’aide des Nations Unies ou d’une puissance étrangère pour se procurer ces ressources[13].

 

21.21.      L’Institut international d’études stratégiques a calculé que les dépenses militaires en Afrique sub-saharienne se montaient au total à près de 11 milliards de dollars en 1999. Si l’on ne compte pas l’Afrique du Sud, les dépenses en armement dans la région ont augmenté de près de 14 pour cent alors que le taux de croissance économique était inférieur à 1 pour cent. L’Institut montre également que les exportations d’armes vers la région ont presque doublé en un an, car différentes factions se battent non seulement pour le contrôle du territoire, mais aussi pour de précieuses ressources minérales[14].

 

21.22.      Ces renseignements ne rendent pas la cause de l’OUA plus convaincante. Déjà durant la dernière décennie, les pays et organismes donateurs se sont montrés de moins en moins empressés à fournir de l’aide aux pays pauvres qui consacraient une partie substantielle de leur maigre budget aux dépenses pour la défense. Il est de même inévitable que les pays industrialisés refusent d’envoyer des ressources militaires pour des missions de maintien de la paix dans les pays africains lorsqu’ils constatent que ceux-ci ont engagé leurs propres ressources militaires dans des guerres interafricaines.

 

21.23.      Il est vrai en quelque sorte que les conflits en RDC sont auto-financés; les divers pays qui contrôlent les mines de diamants et autres ressources naturelles en République démocratique du Congo utilisent ces ressources pour financer leurs efforts de guerre. Mais cela signifie que ces mêmes ressources ne sont pas disponibles pour financer des opérations de maintien de la paix ou un développement social et économique dont le pays a désespérément besoin. Il est certain que les donateurs éventuels ont le droit de se demander pourquoi il est de leur responsabilité de financer des opérations que les gouvernements africains ne peuvent pas se permettre de financer parce qu’ils consacrent toutes leurs ressources à se faire la guerre.

 

21.24.      En fin de compte, l’OUA est l’instrument de ses États membres. Ce sont eux qui décident de sa structure, de son caractère, de ses fonctions et de ses ressources. Ce sont eux qui décident si les principes adoptés par leurs chefs d’État et de gouvernement au cours des décennies — par exemple la Convention de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique ou la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981 — sont pris au sérieux ou non. Ce sont eux qui décident si le respect pour la souveraineté nationale doit toujours prendre la préséance sur la nécessité de faire respecter les droits de l’homme par exemple. Les différences ethniques, religieuses, idéologiques et géopolitiques qui ont été les causes profondes des conflits de l’Afrique post-coloniale ne peuvent être résolues par l’OUA à moins que ses États membres ne l’y autorisent et parmi eux figurent bien sûr des États engagés dans ces mêmes conflits. Un plus grand savoir-faire ou des institutions et structures sophistiquées ne suffiront pas pour permettre à l’OUA de renforcer sa capacité de résolution des conflits; ultimement, cette capacité dépend de la volonté des membres de l’Organisation[15]. L’accord formel des chefs d’État habilitant l’OUA à établir des mécanismes de résolution des conflits et l’attention accordée au Secrétariat lorsqu’il appelle les États membres à se rassembler pour régler une crise sont des progrès importants, mais ils ne sont que les premières étapes du processus.

 

21.25.      Le conflit qui a enflammé l’Afrique centrale en est un exemple évident. Nous pouvons tout aussi bien choisir d’examiner le cas particulier du Burundi où une guerre civile acharnée fait rage depuis sept ans, exacerbée par les conflits au Rwanda et au Congo sur lesquels elle a à son tour des répercussions, tout en aggravant simultanément les tensions avec la Tanzanie. En fait, les dirigeants africains ont déployé de nombreux efforts pour résoudre la crise burundaise, notamment feu Julius Nyerere, qui a dirigé les entretiens (à Arusha) jusqu’à sa mort. Mais même Nyerere n’a pu rétablir la paix et la stabilité dans un pays tourmenté entraîné dans un cycle de violence ethnique. C’est maintenant au tour de Nelson Mandela d’essayer.

 

21.26.      Cela ne signifie pas que le reste du monde n’ait pas de l’importance en matière de maintien de la paix, comme nos recommandations l’indiqueront. Mais même le genre d’effort international sans précédent que nous demandons serait voué à l’échec si les gouvernements de la région décidaient de ne pas coopérer. En fin de compte, tous les mécanismes possibles de maintien de la paix, toutes les institutions et structures imaginables de résolution des conflits demeurent inutiles si les dirigeants africains ne sont pas prêts à faire que la violence ne soit plus qu’un dernier recours.

 

21.27.      Un bon leadership se traduit par de bonnes politiques. Il faut pour cela s’engager à respecter les valeurs consacrées dans toute constitution africaine, dans les principes de l’OUA, dans toutes les conventions signées aux Nations Unies par les chefs d’État africains : paix, tolérance, respect mutuel, droits de l’homme, démocratie, relations de bon voisinage et nécessité de processus politiques pacifiques. Bonne gouvernance signifie traiter les causes profondes de la pauvreté et de l’inégalité, comme tous les leaders africains se sont engagés à le faire. Dès lors que ces engagements seront respectés dans la pratique, les premiers pas auront été faits dans le sens des solutions durables aux terribles conflits dans lesquels sombre l’Afrique.[16]

 

 

 



[1] OAU, «Background Information», 42.

[2] Ibid., 44.

[3] Ibid.

[4] John Pomfret, «Rwandans Led Revolt in Congo; Defense Minister Says Arms, Troops, supplied for anti-Mobutu Drive», Washington Post, 9 juillet 1997.

[5] OAU, «Background Information,» 45-49.

[6] Observateur informé rencontré par le Groupe mais préférant garder l’anonymat.

[7] Première Conférence ministérielle de l’OUA sur les droits de l’homme en Afrique, Grande Baie (Maurice), Déclaration et plan d’action, avril 1999, CONF/HRA/DECL (I).

[8] Général Dallaire, présentation au GIEP.

[9] Document de l’OUA : Draft Report OAU/CHST/CO/RPT (II).

[10] Ibid.

[11] OUA, Déclaration de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement sur la création, au sein de l’OUA, d’un Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits.

[12] Institut international d’études stratégiques, «The Military Balance», 1999.

[13] Bonaventure Rutinwa, séminaire auprès du président Masire du GIEP et du Secrétariat du GIEP, juillet 1999.

[14] Institut international d’études stratégiques.

[15] Amare Tekle, «The OAU: Conflict Prevention, Management and Revolution», dans Adelman et al. (éd.), Path of a Genocide, 128-129.

[16] Alex de Waal (ed.), «The Persistence of War in Africa» and «Structures for Regional Peace and Security», documents préparés en vue de la Conference on Humanitarian and Political Challenges in Africa, Kigali (Rwanda), 12-14 octobre 1999.